ANTECEDENTES NORMATIVOS
En el régimen jurídico colombiano, el derecho disciplinario es “una rama esencial al funcionamiento del Estado enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas” no es una creación legal ni una interpretación de la jurisprudencia, es una vertiente del derecho público que tiene origen en la Constitución Política, y ha sido desarrollado legalmente y por la jurisprudencia al amparo de las normas constitucionales que lo erigen como una disciplina autónoma e independiente, en especial deslindada del derecho penal y el derecho administrativo.
Se puede afirmar que el desarrollo histórico de la normativa del derecho disciplinario está íntimamente ligado a dos temas: por una parte, el control de la corrupción y, por otra, el establecimiento de derechos, deberes y características del empleo a nivel estatal en todos los ámbitos territoriales, generando en consecuencia una condición de dispersión inicial en el campo normativo que solo hasta 1995 se consolida en un solo cuerpo.
Brevemente podemos citar de manera cronológica las siguientes normas como antecedentes
de la Ley 734 de 2002:
La Ley 4a de 1913, que si bien versó sobre régimen político y municipal, se refirió de manera específica al Ministerio Público y a las funciones del Procurador General de la Nación, frente a la vigilancia de la conducta de los empleados públicos. Como faltas disciplinarias se consagraban la embriaguez, la mora en la posesión de un destino obligatorio, la falta de asistencia a las oficinas o el mal desempeño laboral.
La llegada del Partido Liberal al poder en 1930 vino acompañada de una serie de reformas sociales que tuvieron su máxima expresión durante el gobierno de Alfonso López Pumarejo (1934-38), quien impulsó la llamada “Revolución en marcha” que consagró en la reforma constitucional de 1936 principios como la función social de la propiedad, la intervención del Estado y los derechos de los trabajadores.
Fruto de los hechos ya mencionados aparece la Ley 165 de 1938 que fue el primer estatuto sobre administración de personal en Colombia, pues creó la carrera administrativa para los empleados nacionales, departamentales y municipales que prestaran servicios administrativos permanentes. Estableció como deberes: la lealtad al espíritu de la Constitución y de las leyes de la república; la eficiencia, imparcialidad y discreción en la prestación del servicio encomendado a su pericia; el acatamiento a los superiores jerárquicos, en cuanto se trate del cumplimiento de sus funciones; la honorabilidad y buena fama en su comportamiento social, así como derechos y prohibiciones a los cuales debía sujetarse el empleado público y se dio la posibilidad de constituir
sindicatos profesionales.
Mediante Decreto ley 2091 de 1939 se establecieron las penas disciplinarias y el procedimiento para la aplicación de las sanciones disciplinarias, incluyéndose como sanciones la multa en cuantía hasta de un sueldo mensual, el traslado y la remoción, también, determinó las condiciones especiales para aspirar a la carrera: salud, aptitud moral y aptitud profesional. Así mismo, definió la duración del período de prueba y estableció un ingreso extraordinario para quienes estaban prestando el servicio con anterioridad. Además creó la tarjeta personal de hoja de vida.
El Decreto 1192 del 11 de julio de 1940 señalaba la confidencialidad que el empleado suministrara sobre su tarjeta profesional y su hoja de vida, aclarando que la falsedad de la información constituía falta grave.
Durante el gobierno de Alberto Lleras Camargo se expidió la Ley 19 de 1958 de reorganización de la Administración Pública, que tuvo como fin asegurar la coordinación y la continuidad de la acción oficial; la estabilidad y preparación técnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de los servicios públicos, la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de las autoridades locales; la simplificación y economía en los trámites y procedimientos; evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas, y propiciar el ejercicio de un adecuado control administrativo.
En 1960 se expidió el Decreto 1679, el cual otorgó competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, para conocer las sanciones disciplinarias que les fueran impuestas a los empleados de carrera administrativa.
El Decreto 1732 de 18 de julio de 1960 –Estatuto de Servicio Civil y Carrera Administrativa concretó en forma clara las garantías del servidor oficial de la Rama Ejecutiva del poder público, sus derechos, deberes y prohibiciones y su régimen disciplinario les otorgó a las comisiones de personal el conocimiento de las sanciones disciplinarias que se impusieran a los
empleados de carrera.
Posteriormente, los Decretos leyes 2400 y 3074 de 1968 modificaron las normas sobre administración de personal civil de la Rama Ejecutiva del poder público, establecieron los tipos de empleo, los deberes, derechos y prohibiciones, así como la calificación de servicios. Se ampliaron las sanciones disciplinarias regulando lo referente a la suspensión provisional y la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas del empleado sancionado con destitución.
La Ley 20 de 1972 determinó la composición y el funcionamiento del Tribunal Disciplinario.
Con el Decreto 1950 de 1973 se reglamentaron los Decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, en cuanto a características y condiciones del empleo, se estableció la calificación de las faltas entre graves y leves y la graduación de las sanciones, los factores de competencia, la acción disciplinaria, las sanciones y el procedimiento a llevarse a cabo. Se incluyeron las modalidades y circunstancias del hecho, los motivos determinantes y los antecedentes personales del infractor y su derecho a conocer el informe disciplinario, las pruebas y a ser oído en declaración de descargos.
Mediante la Ley 25 de 1974 se expidieron normas sobre organización, funcionamiento y régimen disciplinario del Ministerio Público y según Decreto 2447 de 1975 se crearon los empleos profesionales especializados con el fin de que realizaran las investigaciones respectivas dentro de las entidades públicas del orden nacional.
Por medio del Decreto 2942 de 1975 se dictaron normas sobre régimen disciplinario adicionando las faltas graves sancionadas con destitución y el procedimiento para hacerlas efectivas.
El Decreto 2791 del 9 de noviembre de 1979 creó la figura del Consejero Presidencial para
la Moralidad Administrativa cuyo fin era velar por las conductas observadas por los servidores de la Rama Ejecutiva y atender las reclamaciones sobre el tema.
La Ley 13 de 1984 estableció normas para regular la administración del personal civil y demás servidores que prestan sus servicios en la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional y el régimen de Carrera Administrativa. Esta ley registró un cambio importante debido a que por primera vez los derechos, deberes y garantías de los funcionarios públicos constituyeron el objeto del régimen disciplinario. Se separaron las etapas de diligencias preliminares, la investigativa, las de calificación y sanción.
El Decreto 482 de 1985 reglamentario de la ley anterior, reguló los principios orientadores de la acción disciplinaria, la iniciación de la acción, las faltas, la prescripción, las garantías, y en general los elementos procedimentales frente a situaciones generadas tanto por acción como
por omisión.
Ya con la Ley 4ª de 1990, se fortalece y aseguran nuevas funciones a las procuradurías regionales y seccionales, se asignan funciones por dependencias y se fijan las competencias e instancias para adelantar los procesos disciplinarios. Se enfatiza en la introducción de acciones
más eficaces en la defensa de los bienes e intereses de la Nación, la Vigilancia Administrativa y presupuestal e institucionaliza la Veeduría como un organismo interno de control y fiscalización de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación.
La Ley 27 de 1992 desarrolla el artículo 25 de la Constitución Política, consagra normas sobre administración de personal al servicio del Estado tanto del orden Nacional como del Territorial, para garantizar la eficiencia de la Administración Pública, el acceso a los cargos del Estado a través de concurso público o de ascenso, e incluye la figura de manuales de funciones y requisitos.
Por medio de la Ley 190 de 1995 o estatuto anticorrupción se dictaron normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijaron disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa, con el propósito de combatir las prácticas inmorales y delictuosas de funcionarios públicos y particulares que buscan dilapidar o apropiarse del erario
público. Puso en marcha un sistema de quejas y reclamos, un control sobre el reclutamiento de los empleados públicos, la obligación de todos los colombianos de presentar declaraciones de bienes y rentas, la obligación de las entidades de definir sus estrategias y metas anuales y la presentación de sus resultados, también se establecieron nuevos sistemas para darle transparencia a la contratación administrativa y se modificó el Código Penal en lo referente a los delitos contra la Administración Pública.
Para los doctrinantes, la Ley 200 de 1995 representó un cambio trascendental en la legislación
colombiana, pues constituyó el primer intento de reforma de la normativa disciplinaria que consolidó en un documento el régimen de faltas, sanciones y también los procedimientos, destacándose la finalidad del deber funcional del servidor público en cumplimiento de los llamados fines esenciales del Estado. A pesar del esfuerzo, en poco tiempo se observaron sus puntos críticos y sus deficiencias, en especial frente a la enumeración escasa y taxativa de las faltas gravísimas, algunas sanciones algo irrisorias y desproporcionadas frente a la gravedad de los daños y poca claridad en torno al procedimiento aplicable, como también se extrañaba la existencia de un régimen especial para los particulares que ejercieran funciones públicas, pues se limitaba a mencionar que dichos particulares eran destinatarios de la ley disciplinaria pero no se regulaba lo relacionado con los deberes y prohibiciones que les resultaban propios y el régimen sancionatorio aplicable.
Como resultado de la experiencia anterior, la aparición de la Ley 734 de 2002 implicó la modernización de esta rama del saber legal al lograr finalmente desligarse del derecho penal y el derecho administrativo puro, creando finalmente una disciplina particular.
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
Procurador General de la Nación
